美国海关“两步申报”的由来及发展情况

1978年10月3日，美国总统吉米·卡特签署了国会通过的《1978年海关手续改革和简化法》。该法案中的一项重要内容是：将进口货物申报分为以满足海关放行货物为目的申报和以满足海关征税、统计等为目的申报（参见《美国法典》）。据此，《美国联邦法规》19篇进口流程部分专设了提货申报（Entry）和纳税申报（Entry Summary）两个子部，对各自的申报要求和程序做出了详细的规定，我国海关将其总结为“两步申报”或“两次申报”制度。美国海关对进口货物采取的“两步申报”制度，是一个动态发展、不断演变的过程。

1929年10月，纽约股市崩溃，美国及世界经济陷入空前的大危机，贸易保护主义抬头。1930年，美国通过了历史上最高关税的法律——霍利斯·穆特关税法（Hawley-Smoot Tariff Act），也即通称的《1930年关税法》，大幅提高进口商品税率，对进口采取相关限制措施，保护国内弱势产业。但为满足部分特殊商品的快速通关需要，《1930年关税法》款规定，对于鲜活易腐类货物和其他必须快速放行货物，作为正常通关程序的一种特许例外，可以适用特许径放制度（special permit for immediate  delivery），也就是进口商在提供有效担保的前提下，可以立即提取货物。后来，《美国联邦法规》进一步明确特许径放制度适用货物范围为：来自加拿大、墨西哥等相邻国家的陆路运输货物；新鲜水果、蔬菜；美国政府机关进口货物；展览品；保税仓库出库货物；海关总署在权限内认定的货物等。

第二次世界大战后，美国依靠强大的经济实力登上世界经济霸主的宝座，致力推动建立全球多边贸易体制，实施自由贸易政策，推动了美国对外贸易和对外交流的高速发展。上世纪以来，美国一直是世界上最大的贸易国家，商界对贸易便利化的需求强烈。为应对这种需求，1978年10月3日，时任美国总统吉米·卡特签署了国会通过的H.R.8149号法案，也就是通称的《1978年海关手续改革和简化法》。他在签署该法案的声明中称，过去几十年来，美国进口额和入境旅客数量增长许多倍，这是近些年来简化货物和旅客通关手续的最重要法案。这个法案主要有三方面的改进：一是改进海关手续，以提高处理大量作业单证和税收征管的能力，同时做好贸易统计；二是加快货物和旅客通关速度，降低通关成本；三是规范海关执法行为，保证企业和旅客合法权利。该法案明确，将进口货物申报分为以满足海关放行货物为目的申报和以满足海关征税、统计等为目的申报，确立了进口商（或代理人）在提供有效担保的前提下，可以凭提货申报先放行货物、实现提货申报和纳税申报分离的“两步申报”进口通关制度。除口岸海关依法认定为不适于采用该制度的进口商以及受配额限制的货物外，进口商均可自由选择是否采用“两步申报”。从担保验放的本质上看，“两步申报”是特许径放制度的扩大和延伸。

在全球化和信息化背景中丰富完善

二十世纪下半叶以来，经济全球化和区域经济一体化蓬勃发展，欧盟（前身欧共体）经济实力日益壮大，迫于欧洲经济竞争压力，以美国为主导、加拿大和墨西哥参与于1992年12月17日签订了《北美自由贸易协定》（NAFTA），建立北美自由贸易区。面对经济全球化带来的对外贸易高速发展，海关作业程序中大量纸质单证作业与贸易发展越来越不相适应。为实施《北美自由贸易协定》及应对海关面临简化程序、信息化快速发展的挑战，美国通过并实施了《北美自由贸易协定实施法案》，该法案第6章就是通常所称的《海关现代化法案》（The Customs Modernization Act），也称“Mod Act”，对《1930年关税法》及相关法律制度进行修订，改进海关监管和执法方式，这是美国海关自1789年成立以来的最彻底的监管改革，成为此后世界各国海关现代化改革基准。该法案强调企业必须履行“合理关注”（reasonable care）义务，引入了“知法自律”（informed compliance）、“责任共担”（shared responsibility）等新的管理理念，将海关简化程序与强化企业申报责任联系在一起，企业通过提高守法水平来换取海关减少干预。同时，利用当时信息技术飞速发展的成果，建立海关自动化处理系统，通过电子化来简化海关程序。总的来说，从企业守法管理和通关无纸化这两个角度，“两步申报”在社会基础和实现手段方面都得到了进一步的丰富和完善。

9.11事件后不断拓展升级

2001年9.11事件后，美国基于反恐需要，开始对边境执法资源进行整合，改组海关机构，强化边境保护职能。2003年，美国在国土安全部（DHS）下正式组建CBP（US Customs and Border Protection）,负责海关、边防、动植物检疫等工作，实现了CBP一家全权负责边境管理的格局。CBP核心任务为反恐、边境保护和促进守法贸易。为实现这些核心任务，美国针对入境货物安全进行了一系列的政策修订，先后修订《海运安全法案》 、《安全港口法案》、 《安全运输提案》，实施以舱单24小时提前申报规则、海关-商界反恐计划（C-TPAP）和集装箱安全倡议（CSI）为代表的一系列强化边境安全的措施。2009年，根据《安全港口法案》有关条款，美国在舱单提前申报基础上提升安全要求，增加了进口安全申报(Importer Security Filling 10+2)，要求进口商必须在货物装船前24小时提供生产商、卖方公司、买方公司、货物送达公司、拼箱(装箱)公司的名称和地址，货柜的装箱地址、进口商的海关登记号、收货人号码、货物的原产地和商品的六位HS编码等10项信息，承运人必须申报货柜堆栈详图和货柜状态2项信息，以便进行货物安全分析，锁定高风险目标，做到“御敌于国门之外”。  

   这些基于强化边境安全的措施反映在进口通关程序上，就是对海运进口货物在提货申报前增加了一道强制性的安全申报，解决货物能否入境的安全风险。另外，在强化供应链安全的基础上，为减少申报手续和数据项增多的负面影响，提高进口通关便利，自2011年4月起，美国海关启动了货运放行及简化申报（Cargo Release/Simplified Entry）改革，取消原有的提货申报单，将提货申报数据简化，通过ACE（Automated Commercial Environment）系统提交，实现传输电子化，一次性满足各相关政府部门的管理需求，降低交易成本，并允许申报人在数据提交后更新，提高数据的准确性。至此，“两步申报”由原有的以加快口岸物流速度、促进贸易便利为主要目的，拓展升级为以供应链安全为先、安全与便利相统一的申报制度，在实现手段上高度电子化，全面履行海关职责。

启示

美国“两步申报”发展到今天，有赖于三个核心支撑：一是完善的担保体系；二是无纸贸易和海关作业的电子化；三是有效的风险识别和情报布控，提前锁定目标。中国目前也已初步具备了一定的支撑条件。《中华人民共和国海关事务担保条例》对海关事务担保的适用范围、方式、责任界定均作了统一规范，“两步申报”所涉及的申报法律制度、担保法律制度、电子证据法律制度等也有较好的基础。近年来，海关科技应用水平不断提高，H2010系统、电子口岸建设在数据传输、风险分析、物流监控、税费支付、执法监督等各个方面提供了较强的技术支撑，通关无纸化试点已经起步。此外，中国海关经过多年的学习和探索，风险防控技术日益提高，也为实施“两步申报”提供了坚实基础。无论是从当前解决我们的通关瓶颈问题，强化关境保护职能，实现全面履职的需求来看，还是从中国海关自身建设发展实践、已有管理基础的支撑来看，借鉴“两步申报”开展通关作业制度改革不仅是必要的，也是可行的。